作者：王錫鋅

羅豪才（1934—2018），原名羅豪材，祖籍福建安溪，生于新加坡。曾任北京大學法律系副主任、北京大學副校長、最高人民法院副院長、致公黨中央主席、全國政協(xié)副主席等職。他是中國現(xiàn)代行政法學的開拓者、奠基人。代表作有：《行政法論》《行政法學》《行政審判問題與研究》《行政訴訟法學》（主編）、《資本主義國家憲法和政治制度》（合著）等。羅豪才是行政立法的直接參與者，也是行政法律實施的踐行者，他擔任最高人民法院副院長時，分管行政審判工作，曾擔任“深圳賢成大廈案”的審判長，該案在社會上產(chǎn)生了巨大影響，成為人民法院行政審判工作的一個范例。他是當時中國大法官中唯一的民主黨派人士，也是由中國最高學府走進中國最高司法殿堂的第一人。

在當代中國法學界，羅豪才先生是公法學的一座山峰。羅先生的學術追尋，始終圍繞國家與社會、權力與權利的關系而展開。先生自1960年起在北大法律系任教，其后曾擔任大法官、國家領導人等職，但終其一生，他最為自豪的身份，還是北大學堂的教書匠。無論治學還是參政，羅先生為家國奔走，為生民立命；內(nèi)心堅定，為人柔和；文以載道，文如其人。他的學術研究涉及政治哲學、憲法學、行政法學等領域，貢獻了平衡論、軟法理論等原創(chuàng)性學術成果，豐富了我國公法學研究的話語體系和知識體系。貫穿羅先生學術思想主線的，是一個公法學者對學術使命的堅持、對人的權利的關注。用羅先生自己喜歡的一句話概括，就是“為了權利與權力的平衡”。

以司法審查為視角

羅先生最初治憲法學，聚焦資本主義國家的憲法和政治制度，尤其是司法制度。1980年，他與龔祥瑞、吳擷英合寫的《西方國家的司法制度》出版，是當代中國最早研究西方國家法律制度的著作之一。

20世紀90年代初，羅豪才教授積極參與推動中美法學交流，擔任中美法學交流項目的中方負責人。1984年，羅先生赴美國哥倫比亞大學法學院訪問研究，師從著名公法學家蓋爾洪教授。當他第一次到蓋爾洪的辦公室，談起自己的研究想法時，蓋爾洪說：“你可以研究美國的司法審查制度，但是中國行政法的發(fā)展，還是要結(jié)合中國實際?！边@個回答讓他有點始料未及，引起了他的深思。

赴美訪學之后，羅先生對中國法治建設的使命感和方向感有了更清晰的認知。1986年，全國人大法工委成立了由行政法學者和實務部門專家共同組成的“行政立法研究組”，負責《行政訴訟法》的起草，羅先生任副組長。在起草過程中，各方對行政訴訟的目標應當是“監(jiān)督行政權力”還是“保障相對人權利”產(chǎn)生激烈爭論。這場爭論為羅先生后來提出“平衡論”埋下了種子。最后的定稿中，立法宗旨寫的是“維護和監(jiān)督”行政機關依法行使行政職權，這基本體現(xiàn)了羅先生的想法。在立法過程中，羅先生還提出了“行政行為合法性審查”概念，為維護和監(jiān)督行政權劃定了清晰的法律準繩，成為中國行政訴訟制度的核心原則。

在學術研究中，羅豪才先生把中國的行政訴訟制度定位于“司法審查制度”。在北京大學主持中國高級行政法官培訓班期間，羅先生帶領年輕教師和學員編寫了一部行政訴訟教材，取名為《中國司法審查制度》。在他看來，行政訴訟法內(nèi)容豐富，涉及面廣，但其核心是“法院對具體行政行為的司法審查”，這為理解中國行政訴訟制度提供了一個獨特視角。

在法律實踐中，羅先生也始終貫徹著這一視角。1995年6月，羅先生被任命為最高人民法院副院長，主管行政審判工作。在此期間，羅先生主持審理了深圳賢成大廈案等重大行政案件，支持了田永訴北京科技大學案等新型行政案件，有力地捍衛(wèi)并推動了依法行政理念的傳播，為行政訴訟開辟出一塊新天地。此外，羅先生還領導了行政訴訟司法解釋的起草，拓展了行政訴訟受案范圍，修改了以往逐條列舉的方式，成為了行政訴訟制度的重大突破。

開創(chuàng)行政法平衡論

《行政訴訟法》制定過程中，行政法學界圍繞行政法與行政權的關系、行政法的性質(zhì)和功能、行政法的基本原則等，展開了行政法究竟要“控權”“保權”還是“既要保權又要控權”的爭論。中國行政法的發(fā)展究竟應該如何結(jié)合中國的實際情況？這是羅先生一直思考的問題。

1986年，在司法部法制建設雜志社舉辦的“如何建設具有中國特色的行政法體系”會議上，羅先生發(fā)言說：“行政法的作用主要有兩個方面，一是保證行政有效合法的行使，充分發(fā)揮行政職能的作用；二是保護公民的合法權益?！绷_先生進而提出民主與效率相協(xié)調(diào)原則，“我們國家的行政法具有兩方面的功能，一方面積極地保證行政活動進行，促進行政效率的提高；另一方面消極地對行政機關施以必要的控制，防止和糾正行政不法行為，保障公民的合法權益”。這構(gòu)成了羅先生行政法“平衡論”的核心命題。

“平衡論”引發(fā)了關于憲法和行政法基本價值體系的學術大討論。平衡論不僅是方法論，更是價值論：為了實現(xiàn)權利與權力的平衡，必然需要對強勢的權力進行有效制約。在這個意義上，平衡論并非“中庸”“調(diào)和”，而是具有鮮明的價值導向——對個人權利的保障。羅先生倡導的平衡論，主張引入關系視角，取代“管理論”和“控權論”的權力中心視角，凸顯個人在行政法律關系中的主體地位。他提出：“行政機關與相對一方之間的權利義務關系，構(gòu)成了最基本的行政法關系。二者之間從對立到統(tǒng)一、從不平衡到平衡的矛盾運動過程，構(gòu)成了行政法發(fā)展的歷史?！?

平衡論并不是學術游戲，而是能夠與我國法治實踐緊密結(jié)合。平衡論將保障行政管理、維護行政秩序與保障公民合法權益、捍衛(wèi)公民自由合二為一，以克服制度設計的單極化。在探討現(xiàn)代行政法制發(fā)展趨勢時，羅先生提出：行政法應當同時兼顧維護秩序與捍衛(wèi)自由這兩種功能，不能過于強調(diào)一方而忽視另一方。平衡論不僅關注個體權利保障的應然目標，更關注個體權利保護的實現(xiàn)機制?？紤]到個體權利保障在實踐中的嚴重不足，羅先生在行政法學理論研究中率先引入制約、激勵機制理論，他認為“平衡方法論體系是以博弈為核心的、包括公共選擇與利益衡量以及其他各種法律方法所構(gòu)成的一個旨在實現(xiàn)行政法結(jié)構(gòu)性均衡的知識體系”。

羅先生所倡導的行政法平衡理論，既吸收了西方行政法學以規(guī)范和制約行政權為目標的學術資源，又創(chuàng)新性地將中國傳統(tǒng)的民本和民權思想融入當代行政法學，為具有中國特色行政法學的發(fā)展提供了知識增量。

積極提倡“軟法之治”

翻越一座山峰，本可席地小憩，羅先生卻不知疲倦地繼續(xù)前行。如果說，平衡論是在微觀視角上追求權利與權力的平衡，那么羅先生晚年關注的“軟法”理論，則是在宏觀視角上尋求國家治理和權利保障相統(tǒng)一的努力。

2005年12月8日，羅先生發(fā)起成立了北京大學法學院“軟法研究中心”；2006年，羅先生發(fā)表《認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐》，提出了“軟法亦法”“軟法之治”等命題。此后，羅先生撰寫過20余篇軟法文章，出版《軟法與公共治理》《軟法與協(xié)商民主》《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》《軟法的理論與實踐》《軟法的挑戰(zhàn)》《為了權利與權力的平衡——法制中國建設與軟法之治》等著作。其中，《軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治》獲第二屆“中國法學優(yōu)秀成果獎”專著類一等獎，并獲國家社科基金中華外譯項目資助，于2013年在美國出版，2015年在俄羅斯出版，再次掀起行政法和公共治理研究的波瀾。

軟法理論是我國公法學界的原創(chuàng)性知識貢獻。軟法概念最先出現(xiàn)在國際法領域，但羅先生立足中國國情和當代中國國家治理實踐，將軟法之治引入到國家治理的大場景中。在歷任全國政協(xié)常委、副秘書長、副主席的15年時間里，羅先生將其長期關注的軟法現(xiàn)象，尤其是依章、依規(guī)、依慣例治理并獲各方自覺遵守的治理實踐，化作軟法和公共治理理論的研究素材。

20世紀90年代，公共治理開始進入西方學界的關注視野，21世紀初也成為我國理論界關注熱點。隨著國家主導的、自上而下的“控制—命令”的管理模式發(fā)生轉(zhuǎn)型，國家、市場、社會中的諸多主體逐漸形成開放的公共治理網(wǎng)絡。面對這樣的變革，軟法理論既修正了“法”的概念，也完成了“治理模式”的再建構(gòu)。軟法之治不僅關注非強制性的、自律性規(guī)則，還強調(diào)公共治理中多元主體充分表達、協(xié)商、參與并形成合意的治理過程，其本質(zhì)是對人的主體性的關懷。

羅先生所倡導的軟法理論，主張“更少強制、更多協(xié)商、更高自由”的協(xié)商治理和公眾參與，反對披著軟法外衣的“惡法”，將保護權利、實現(xiàn)善治作為核心目標。他曾將“直面軟法的問題”作為《軟法的理論與實踐》一書的序言，明確提出：“軟法可能是惡法這一現(xiàn)實，要求我們必須將軟法置于憲法之下，必須接受相關硬法框架的約束，滿足法制統(tǒng)一、法律保留、基本權利保護、軟硬法銜接等要求?！绷_先生倡導的軟法理論，融貫了其畢生關注和思考公法與公共治理的思想體系，開創(chuàng)了多元共治、協(xié)商合意、柔性治理等當代公法研究的新領域。

以人為本初心不改

在每一種公法理論的背后，都有一種國家理論。羅先生熱愛國家，這種熱愛體現(xiàn)為他對人民的關懷，為人民服務是我國的立國之本。羅先生早年研究國家憲法制度，其后專注于行政法理論和制度研究，晚年倡導軟法與公共治理，但始終未改的是他熱愛人民的初心。2007—2016年，羅先生任中國人權研究會會長，努力推動了一系列人權研討活動，帶領我國人權研究取得了豐碩成果。

羅先生對人權理論的關注，可追溯到20世紀70年代。早在1979年，肖蔚云、羅豪才和吳擷英三位先生就在《紅旗》雜志上發(fā)表了《馬克思主義怎樣看“人權”問題》的文章。1983年，羅豪才、吳擷英兩位先生根據(jù)講義集結(jié)而成的《資本主義國家的憲法和政治制度》一書出版。在該書中，羅先生提出了將人權實踐與不同國家的實際情況相結(jié)合的理念，指出“由于各國的政治制度不同，公民權必然也不相同。即便政治制度相同的國家，公民權內(nèi)容也不完全一樣，由各國的憲法作具體規(guī)定”。該書還關注了和平生存權、環(huán)境權與健康權、知道權、休息權與休養(yǎng)娛樂權、安樂死權等新型人權，極具前瞻性。此外，羅先生對憲法和行政法的研究，也有著深厚的人權底色。1981年，龔祥瑞、羅豪才、吳擷英三位先生合作《西方國家的司法審查制度》一文，指出了司法審查作為實現(xiàn)憲法保障和人權保障的制度功能；在《行政訴訟法》制定過程中，羅先生強調(diào)行政訴訟制度應當發(fā)揮對相對人合法權益的保障功能；1994年《國家賠償法》頒布，羅先生稱其為“一部重要的人權立法”。

20世紀90年代開始，羅先生將對人權的關注融入其行政法平衡理論。他提出，公法的使命是“為了權利與權力的平衡”，規(guī)范和約束行政權力是保障個體權利的制度性要求。2009年，羅先生在《人權保障的“中國模式”》中指出，“中國人權法治著力理順兩個基本關系，即權利與義務關系和權利與權力關系”。2011年，羅先生與宋功德同志發(fā)表《人權法的失衡與平衡》一文，提出“在公共治理背景下生成和行動的人權法應當是平衡法”的命題。

憲法、行政法平衡論、軟法理論，這些貫穿羅先生一生治學之路的求索，在人權保障這一命題下交融匯合，勾勒出一個公法學家的學術底色：一個不忘初心、堅守使命、以人為本的公法學人。